近日，银保监会发布了《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法(征求意见稿)》(以下简称《办法》)，目的是为了健全金融风险的预防预警和处置问责机制，维护金融安全和稳定。从监管架构来看，《办法》与前期银保监会发布的一系列系统重要性银行监管法规共同构成了约束大中型商业银行经营边界、防范系统性金融风险的制度框架。与此同时，《办法》借鉴了国际金融监管良好实践标准，充分考虑我国国情，将监管范围延伸到中大型银行，体现了监管对化解系统性风险的态度和决心。

《办法》出台的背景与实践

“恢复与处置计划”(Recovery and Resolution Plan，简称RRP)作为全球系统性重要银行监管的一部分，是2008年金融危机之后国际监管部门痛定思痛的应对举措。

恢复处置计划包括恢复计划和处置计划两份报告。恢复计划是指银行在重大压力情景发生时，通过向管理层提供预设的恢复选项，能够解决资本短缺和流动性问题，使银行能够恢复正常经营能力。处置计划则是在恢复计划未能成功挽救银行，或者其他重大灾难事件导致银行无法持续经营的情况下，确保银行的退出和处置有序进行，避免对金融市场和公众带来较大的冲击。恢复计划由银行制定和实施，处置计划则由银行制定，由监管机构实施。

在《办法》出台前，尽管国内监管对恢复与处置计划尚无专门的管理要求，但已经有部分国内银行在正常编制和维护恢复与处置计划。这些银行主要分为三种情况：一是已经被金融稳定理事会(FSB)确定为全球系统性重要银行(G-SIFIs)的银行。中国银行、工商银行、农业银行、建设银行近年内纷纷入选全球重要性银行。这四家银行按照FSB要求，必须定期提交和更新恢复处置计划。二是银行本身不是系统性重要银行，但是所属集团被纳入FSB规定的系统重要性保险公司。目前国内平安银行是这种情况，需要参与集团的恢复处置计划编制，并以集团层面提交。第三种情况是部分已成立海外分支机构的股份制银行，目前不属于G-SIFIs，但在成立海外机构过程中被当地监管机构要求出于防范系统性风险的原因要求其母行制定恢复处置计划。

本次《办法》规定，并表口径调整后表内外资产(杠杆率分母)达到3000亿元人民币以上的商业银行均需制定恢复与处置计划，并未强调只有系统重要性银行才需要制定，实际上是对系统重要性银行监管要求的延伸和补充，在这种标准下，满足条件的商业银行合计应该超过70家。这主要是考虑部分中型银行的无序经营同样会给金融市场带来巨大冲击，如最近破产的包商银行，净资产已经达到-2000亿元，给债权人、交易对手、公众带来巨大的影响。

对于商业银行而言，制定恢复与处置计划不仅是满足监管的要求，对于自身建立市场化约束机制、提高风险管理水平也有重要意义。

一是能构建商业银行、公众和监管之间的良性互动机制。有效的恢复与处置计划能有效降低金融机构的道德风险，让股东、相关债权人承担更多的责任和损失，把因政府处置和干预活动导致纳税人受损的程度降至最低。其次，通过制定恢复处置计划，银行向监管和公众展示一种姿态，表明自己愿意提高自律，维护金融市场的稳定，能够提升公众对银行的信心。第三，恢复处置计划有助于监管机构与银行的监管互动。由于恢复处置对于集团主要业务、机构间关联性和压力情况下的资本充足率和流动性都有深入的分析，所以可以帮助监管机构更深入的理解银行集团的复杂度和风险水平。

二是顺应了银行风险管理能力提升的要求。在“新常态”下，银行竞争全面加剧，经营面临较大压力，强化风险管理迫在眉睫。好的风险管理不仅指的是正常经营状况下的风险管理，还需要考虑到意外的特殊情况下、危机状况下的可能性。

三是帮助银行更好认识和规划未来发展。今后银行业整体业务发展的方向会更加复杂和多元，这就带来了一系列问题：有限的资源应该如何更合理地进行分配？大集团内部应该如何更好地规划设施和服务的共享？海量的经营数据要怎样更精确、更有效率地采集和传输？而恢复与处置计划作为一整套全面的工具，就包含有关键实体的识别、业务线梳理、数据IT系统整合等多方面的内容，涉及到银行整个经营和管理的方方面面、各个领域、各个部门。

来源：21世纪经济报